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Aménagement du territoire et droit public des constructions

Piano regolatore

1C_62/2019 13.02.2019

 
Bundesgericht 
Tribunal fédéral 
Tribunale federale 
Tribunal federal 
 
                 
 
 
1C_62/2019  
 
 
Sentenza del 13 febbraio 2019  
 
I Corte di diritto pubblico  
 
Composizione 
Giudici federali Chaix, Presidente, 
Kneubühler, Muschietti, 
Cancelliere Crameri. 
 
Partecipanti al procedimento 
A.________ e B.________, 
patrocinati dall'avv. Niccolò Salvioni, 
ricorrenti, 
 
contro 
 
1. C.________, 
2. D.________e E.________, 
patrocinati dall'avv. Curzio Fontana, 
 
Municipio di Bellinzona, 
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino. 
 
Oggetto 
Piano regolatore, 
 
ricorso contro la sentenza emanata il 21 dicembre 2018 dal Tribunale cantonale amministrativo (52.2017.29, 52.2017.50). 
 
 
Fatti:  
 
A.   
Il 21 marzo 2016 il Municipio del Comune di Camorino ha licenziato il messaggio con cui ha chiesto al Legislativo di approvare una variante del piano regolatore volta ad attribuire una parte di 2'861 m2 del fondo xxx alla zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico, segnatamente alla nuova " AP2 Giardino pubblico Morobbia ". Il 28 aprile seguente, l'Esecutivo ha licenziato il messaggio con cui ha chiesto al Consiglio comunale la concessione di un credito di fr. 30'100.-- destinato al finanziamento del progetto definitivo per la realizzazione del "Parco pubblico Morobbia " in corrispondenza del citato fondo. Il 14 giugno 2016 il Consiglio comunale ha adottato la variante e concesso il credito. Il 16 giugno 2016 il presidente del Legislativo ha disposto la pubblicazione delle risoluzioni all'albo comunale. 
 
B.   
Con risoluzione del 14 dicembre 2016 il Consiglio di Stato ha respinto in quanto ricevibili le impugnative inoltrate da B.________ e A.________ e da altre due persone contro le citate decisioni del Legislativo comunale. Adito dagli insorgenti, con sentenza del 21 dicembre 2018 Il Tribunale cantonale amministrativo, accertato che il credito era scaduto inutilizzato il 31 dicembre 2017 e che le censure al contenuto del piano regolatore erano premature, ha respinto i ricorsi in quanto non stralciati dai ruoli. 
 
C.   
Avverso questa decisione B.________ e A.________ presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla. 
Non sono state chieste osservazioni al gravame. 
 
 
Diritto:  
 
1.  
 
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 144 V 283 consid. 1).  
 
1.2. Quando, come nella fattispecie, la legittimazione a ricorrere non sia evidente di primo acchito, spetta ai ricorrenti dimostrarla (art. 42 cpv. 1 e 2 LTF; DTF 142 V 395 consid. 3.1 pag. 397; 133 II 400 consid. 2 pag. 404). Al riguardo i ricorrenti richiamano a torto l'art. 209 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC), relativo alla legittimazione di ogni cittadino del Comune a impugnare le decisioni degli organi comunali nella sede cantonale. La legittimazione a ricorrere dinanzi al Tribunale federale è infatti retta esclusivamente dalla LTF, segnatamente per il ricorso in materia di diritto pubblico dall'art. 89 cpv. 1. Certo, i ricorrenti hanno partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF) e sono destinatari della decisione impugnata: non dimostrano tuttavia, né ciò è ravvisabile, perché al momento sarebbero particolarmente toccati dalla criticata decisione (lett. b), né quale interesse pratico e attuale degno di protezione avrebbero al suo annullamento o alla sua modifica (lett. c); al riguardo si limitano ad addurre che la stessa, respingendo la nullità/impugnabilità delle risoluzioni del Consiglio comunale, violerebbe la garanzia della proprietà causando loro un danno economico importante.  
 
1.2.1. I ricorrenti, assistiti da un legale, misconoscono infatti ch'essi devono avere un interesse pratico e attuale alla trattazione del ricorso, sia quando adiscono il Tribunale federale sia al momento in cui questo si pronuncia nel merito (DTF 142 I 135 consid. 1.3.1 pag. 143; 141 II 14 consid. 4.4 pag. 30). Questa esigenza serve a garantire che il Tribunale federale si pronunci su questioni giuridiche concrete e non meramente teoriche, anche nell'interesse dell'economia processuale (DTF 140 IV 74 consid. 1.3.1 pag. 77; 137 IV 87 consid. 1 pag. 88; cfr. anche DTF 141 II 307 consid. 6.2 pag. 312). Le condizioni per rinunciare eccezionalmente a questa esigenza non sono manifestamente adempiute in concreto (DTF 140 IV 74 consid. 1.3.3 pag. 78). Un siffatto interesse risiede nel fatto di evitare un pregiudizio materiale o ideale che la decisione impugnata potrebbe comportare. Il ricorso presentato da privati a mera tutela di un preteso interesse pubblico o generale è inammissibile, essendo esclusa l'azione popolare (DTF 142 II 451 consid. 3.4.1 e 3.4.2 pag. 457 seg.).  
 
In effetti, i ricorrenti non adducono né tentano di spiegare quale interesse degno di protezione avrebbero attualmente, segnatamente quale vantaggio pratico trarrebbero dall'annullamento dell'impugnata decisione (DTF 142 II 80 consid. 1.4.1 pag. 83). Un tale interesse non è ravvisabile, ritenuto che il credito litigioso è scaduto inutilizzato e che come rettamente ritenuto dal Governo e dalla Corte cantonale, le censure contro il contenuto della variante di piano regolatore, sul quale è incentrato a torto anche il ricorso in esame, sono premature: i ricorrenti possono addurle nel quadro della relativa procedura di pubblicazione, questione, decisiva, con la quale essi, disattendendo il loro obbligo di motivazione (art. 42 LTF; DTF 143 II 283 consid. 1.2.2 pag. 286), neppure si confrontano. 
 
1.2.2. La Corte cantonale ha infatti compiutamente e correttamente illustrato ai ricorrenti che secondo l'art. 41 cpv. 1 LOC, il presidente entro cinque giorni pubblica all'albo comunale le risoluzioni dell'assemblea con l'indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso. Questa pubblicazione è volta a permettere, nei Comuni ove è stato istituito il Consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in tutti i Comuni, quello del diritto di ricorso dinanzi al Consiglio di stato prima e al Tribunale cantonale amministrativo poi, nell'ambito di violazioni della LOC (art. 208 cpv. 1 LOC).  
 
Ha ricordato che, per contro, nel quadro specifico dell'adozione di un piano regolatore sulla base della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST), il Municipio procede alla sua pubblicazione, previo avviso anche personale ai proprietari, per un periodo di trenta giorni presso la cancelleria comunale (art. 27 cpv. 2 LST), pubblicazione da effettuare dopo il passaggio in giudicato della decisione di adozione ai sensi della LOC, quindi dopo la scadenza dei termini di ricorso e di referendum, e che dev'essere annunciata almeno cinque giorni prima agli albi comunali, sul Foglio ufficiale e nei quotidiani (art. 36 cpv. 3 del regolamento del 20 dicembre 2011 della LST). Questa seconda pubblicazione permette di contestare dinanzi al Governo dapprima e alla Corte cantonale poi il contenuto del piano regolatore ed eventuali violazioni della LST (art. 28 e 30 LST; su queste pubblicazioni vedi RAFFAELLO BALERNA, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., pag. 207 segg.). 
 
Il Tribunale cantonale amministrativo, accertato che dinanzi ad esso i ricorrenti hanno sollevato censure relative a pretese violazioni di natura procedurale e materiale, ha stabilito che queste critiche devono essere addotte nell'ambito della seconda pubblicazione, effettuata in applicazione della LST. Ha aggiunto che, rettamente, il Governo avrebbe dovuto pertanto respingere il ricorso anche su questo punto, e non dichiararlo irricevibile, ritenendo nondimeno inutile riformare il giudizio governativo in tal senso, poiché si tratterebbe di un esercizio sterile, privo di portata pratica. I ricorrenti non criticano queste conclusioni, peraltro corrette. 
 
1.3. Anche in questa sede essi, comproprietari della particella yyy, adducono che il 29 febbraio 1996 la ricorrente ha rinnovato una concessione a titolo oneroso ricevuta dal marito nel 1971 dal Consorzio, relativa a circa 480 m2 del fondo xxx dietro pagamento di un contributo annuo, fondo poi cintato con una siepe e una rete metallica e sul quale è stato posato un tavolo in granito e piantumato qualche albero. Sostengono che la parte del fondo xxx oggetto della concessione in loro favore sarebbe privo di ogni interesse per l'attività prevista nel progettato Parco. Sostengono, in maniera del tutto generica, che le autorità cantonali non avrebbero determinato correttamente il diritto applicabile, non spiegando tuttavia quali norme legali e perché sarebbero state disattese, motivo per cui su questo punto il ricorso è inammissibile per carenza di motivazione (art. 42 LTF).  
 
Essi incentrano infatti le loro critiche unicamente su questioni di merito inerenti all'asserita carenza di un interesse pubblico alla realizzazione del progetto di parco in relazione alla striscia oggetto della citata concessione, problematica al loro dire sotto il profilo della sicurezza, anche perché ubicata nei pressi dell'alveo del fiume Morobbia, progetto che non sarebbe previsto dal piano direttore cantonale. Togliendo loro la striscia ch'essi hanno curato per oltre quarant'anni, la fruibilità pubblica si avvicinerebbe troppo agli spazi abitati, aumentando il rischio di conflitti tra i proprietari e gli utenti dell'eventuale parco, anche in relazione ai rumori e alla presenza di cani. In caso di cessazione della concessione, la loro proprietà perderebbe notevolmente di valore. Il progetto non sarebbe fattibile e violerebbe la garanzia della proprietà dei ricorrenti e dei loro vicini, interessi di terzi ch'essi non sono legittimati a far valere. 
 
Ora, i ricorrenti, assistiti da un legale, incentrando il gravame su censure di merito, nemmeno tentano di spiegare perché queste critiche, come rettamente ritenuto dalla Corte cantonale in applicazione delle citate norme della LST, non sarebbero premature, potendo essere sollevate nell'ambito della procedura di adozione della variante di piano regolatore. È quindi evidente che i giudici cantonali non dovevano pronunciarsi sulle stesse, senza incorrere nell'arbitrio (su questa nozione vedi DTF 144 I 113 consid. 7.1 pag. 124), ciò che spettava ai ricorrenti dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2 pag. 146). 
 
1.4. Le disquisizioni ricorsuali relative alla tesi, secondo cui il Consiglio di Stato e la Corte cantonale respingendo il ricorso avrebbero deciso "ultra petita", perché il Municipio e il Consiglio comunale proponendo di dichiarare il loro gravame irricevibile per carenza di legittimazione non ne ha postulato la reiezione, è priva di ogni consistenza. La motivazione addotta dai giudici cantonali, secondo cui volendo seguire quest'assunto sarebbe sufficiente che nessuno si opponga a un ricorso per obbligare l'autorità adita ad accoglierlo, non solo adempie le esigenze di motivazione poste a una decisione (art. 29 cpv. 2 Cost.; DTF 144 III 145 consid. 2 pag. 146; 142 II 154 consid. 4.2 pag. 157), ma è corretta.  
 
2.  
 
2.1. I ricorrenti sostengono che la Corte cantonale avrebbe ritenuto a torto irrilevanti le critiche di merito da loro mosse al contestato progetto di giardino e parco pubblico, poiché senza le stesse il messaggio municipale sarebbe lacunoso e impedirebbe ai Consiglieri comunali di avere una visione chiara e precisa dello stesso. Aggiungono che i giudici cantonali, esprimendosi tuttavia soltanto in relazione agli oneri processuali, visto che la questione del credito era divenuta priva di oggetto, hanno accertato che in concreto l'approvazione di un credito per la realizzazione non di massima, ma "definitiva" dell'opera in assenza di una valida base pianificatoria avrebbe leso i principi della gestione finanziaria. Ne deducono che il progetto e il relativo messaggio municipale sarebbero stati carenti, come il susseguente messaggio per la concessione del credito.  
 
2.2. Nella misura in cui con queste critiche i ricorrenti parrebbero volersi avvalere implicitamente della possibilità di inoltrare un ricorso concernente il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari ai sensi dell'art. 82 lett. c LTF, norma ch'essi non richiamano, il ricorso sarebbe comunque manifestamente inammissibile.  
 
In primo luogo perché il contestato credito è scaduto inutilizzato il 31 dicembre 2017, motivo per cui questa vertenza era divenuta priva d'oggetto già dinanzi alla Corte cantonale. In secondo luogo perché tale rimedio concerne solo le votazioni e le elezioni cui possono partecipare le persone aventi qualità di cittadini, poiché il suo scopo è quello di proteggere l'esercizio dei loro diritti politici. La risoluzione litigiosa non è stata tuttavia adottata dall'Assembla comunale, alla quale i ricorrenti avrebbe potuto partecipare quali cittadini (art. 11 LOC), ma dal Consiglio comunale. Ora, secondo la costante giurisprudenza, con la quale essi non si confrontano, nell'ambito di votazioni indirette, ossia di votazioni che si svolgono in seno a un organo rappresentativo, come un Consiglio comunale, o un Parlamento cantonale e ancor meno, come nella fattispecie, nell'ambito dei suoi atti preparatori, il diritto di voto dei cittadini non può essere violato. Il ricorso per violazione del diritto di voto non è dato nemmeno per contestare la maniera con la quale un organo rappresentativo approva i rapporti di determinate Commissioni (DTF 134 I 172 consid. 1.3.3; 131 I 366 consid. 2.1; sentenza 1C_433/2014 del 13 ottobre 2014 consid. 1.3.1). 
 
3.   
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). 
 
 
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:  
 
1.   
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto. 
 
2.   
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti. 
 
3.   
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Bellinzona, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino. 
 
 
Losanna, 13 febbraio 2019 
 
In nome della I Corte di diritto pubblico 
del Tribunale federale svizzero 
 
Il Presidente: Chaix 
 
Il Cancelliere: Crameri